La riforma delle concessioni balneari: le novità che emergono dal nuovo DDL Concorrenza

07 lug 2022

Avv. Cristina Camia e Dott. Lorenzo Baudino Bessone

 

Nella seduta del 30 maggio u.s., l’Assemblea del Senato ha finalmente approvato (con 180 voti favorevoli, 26 contrari e un’astensione) il Disegno di Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (in seguito “DDL Concorrenza”), collegato alla legge di bilancio n. 2469. L’iter di approvazione del testo, che a partire dal 14 giugno u.s. è in fase di esame della Commissione, ha subìto per mesi uno stallo sul punto più critico relativo alla riforma delle concessioni balneari: quali sono ad oggi le prospettive? Di seguito le principalità novità di prossima introduzione.

1. Il contesto

La riforma delle “concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative” (in seguito per comodità “concessioni balneari”), costituisce un intervento necessario del legislatore italiano per adeguare l’ordinamento nazionale al diritto europeo, e in particolare alla discussa Direttiva UE 2006/123/CE, conosciuta sotto il nome di Direttiva Bolkestein.
La compatibilità della disciplina italiana relativa alle concessioni balneari con il diritto europeo è stata infatti oggetto di analisi e adattamenti continui da parte del legislatore nazionale nonché fonte, in particolare negli ultimi dieci anni, di controversie in sede giudiziaria.
Il punto di origine è da rinvenire nella prima procedura di infrazione aperta dalla Commissione europea contro l’Italia nel 2008. Tale procedura ha comportato l’abrogazione del “diritto di insistenza”, contemplato dall’art. 37, comma 2 del Codice della navigazione, che permetteva al precedente concessionario di essere preferito rispetto alle nuove istanze presentate per l’affidamento della concessione al momento del rinnovo della stessa[1].
Nonostante le criticità sollevate dalla Commissione europea, il legislatore italiano ha tuttavia più volte posticipato la scadenza delle concessioni balneari esistenti al 2009, evitando così di aprire procedure di gara per le concessioni già esistenti ed avallando una situazione di stallo del mercato e di grave incertezza economica, che l’emergenza Covid ha contribuito a peggiorare.
Una prima proroga venne infatti adottata con la Legge di bilancio n. 145 del 30 dicembre 2018, che estese la validità delle concessioni demaniali marittime sino al prossimo 31 dicembre 2033; proroga poi confermata da ultimo anche dal Decreto Rilancio, così come convertito in Legge n. 77/2020, che ha disposto la sospensione dei procedimenti amministrativi volti all’assegnazione delle concessioni balneari.
 
Sul punto si era già espressa anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nella sentenza del 14 luglio 2016 (c.d. sentenza “Promoimpresa”), chiarendo in via interpretativa rispetto al testo dell’art. 12 della Direttiva Bolkestein, come le concessioni demaniali marittime, intese come atti di carattere formale, dovessero essere qualificate come autorizzazioni alla prestazione di servizi e, per questa ragione, potessero essere rilasciate (e rinnovate) esclusivamente in presenza di una procedura di gara aperta a qualsiasi operatore economico, nel rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza discendenti dal paragrafo 1 della disposizione sopra richiamata.
Il Consiglio di Stato, dal canto suo, con la decisione n. 18/2021, ha poi evidenziato, da un lato, che l’estensione al 2033 delle concessioni balneari stabilita dalla Legge n. 145/2018 sia contraria al diritto europeo, in quanto costituirebbe una proroga automatica e generalizzata e, dall’altro lato, che sarebbe comunque possibile mantenere l’efficacia delle attuali concessioni fino al 31 dicembre 2023 “al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni, nonché di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea”.
Per sottolineare ulteriormente la delicatezza ed urgenza del tema basti ricordare come nel dicembre del 2020 la Commissione Europea aveva dichiarato la messa in mora dell’Italia, minacciando la procedura d’infrazione per il mancato ottemperamento agli obblighi imposti dall'articolo 12 della predetta Direttiva Bolkestein (nella parte in cui prevede che, in tema di concessioni balneari, l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività “è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami”) e dall'articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”).
 

2. Il testo attuale degli articoli 3 e 4 del DDL concorrenza

Gli articoli 3 e 4 del DDL Concorrenza affrontano pertanto il controverso tema delle concessioni balneari con una soluzione che cerca oggi di individuare un punto di equilibrio dopo il contenzioso in atto sulla materia, oggetto delle predette sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea e del Consiglio di Stato, che hanno posto un limite alla proroga automatica e generalizzata prevista fino al 31 dicembre 2033, per ragioni di contrasto con il contenuto precettivo dell’art. 49 TFUE e dell’art. 12, paragrafi 1 e 2 della Direttiva Bolkestein.
L'articolo 3 del testo approvato dal Senato il 30 maggio u.s. proroga dunque al 31 dicembre 2023 l'efficacia delle concessioni balneari, data alla quale dovranno essere concluse le procedure selettive per la loro nuova assegnazione.
Fanno eccezione i casi in cui vi siano ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023 (quali ad esempio la pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura selettiva), per i quali il termine del 31 dicembre 2023 può essere derogato con atto motivato, comunque non oltre il 31 dicembre 2024 (ai sensi del comma 3 della medesima disposizione).
L’art. 4 completa poi la disciplina, delegando il Governo ad adottare, entro sei mesi, uno o più decreti legislativi volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni balneari. I numerosi princìpi e criteri direttivi della delega dovranno necessariamente prendere in considerazione una vasta gamma di interessi coinvolti tra cui, quelli tesi a tutelare la concorrenza e la par condicio tra gli operatori, ma anche quelli volti a tutelare l'interesse della collettività a fruire del bene pubblico.  
 
In particolare, il Governo dovrà:
  • Determinare dei criteri omogenei per l’individuazione delle aree suscettibili di affidamento in concessione, assicurando la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito alla battigia;
  • Predisporre adeguate procedure selettive per l’affidamento delle concessioni nel rispetto dei princìpi di imparzialità, non discrimina­zione, parità di trattamento, trasparenza e adeguata pub­blicità e tenendo in considerazione gli investimenti effettuati e la professionalità acquisita da parte delle imprese titolari di strutture turistico-ricettive che gestiscono le concessioni demaniali;
  • Definire i presupposti per l’eventuale frazionamento delle aree di modo da favorire la partecipazione alle gare di microimprese e piccole imprese;
Viene pertanto demandato al Governo di definire una disciplina unitaria delle procedure selettive di affidamento delle concessioni, individuando:
  • i requisiti di ammissione delle imprese;
  • i criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte presentate dagli operatori economici in possesso di certificazione della parità di genere (art. 46-bis del D.lgs. 198/2006) e da imprese a prevalente o totale partecipazione giovanile;
  • i termini per la ricezione delle domande (non inferiori a trenta giorni);
  • i criteri per la valutazione della qualità delle condizioni del servizio offerto agli utenti ed il programma di investimenti indicati dall’offerente (per migliorare l’accessibilità del luogo o per assicurare il minimo impatto paesaggistico delle opere);
Verranno poi valorizzate, ai fini della scelta del concessionario, l’eventuale esperienza tecnica e professionale già acquisita nel settore (in maniera tale, comunque, da non precludere l’accesso a nuovi operatori) e la durata della concessione dovrà essere definita in un periodo non superiore a quanto necessario per garantire al concessionario l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti autorizzati dall’ente concedente, con espressa esclusione di qualsiasi proroga o rinnovo automatico.
 

3. Gli indennizzi

Tra i punti maggiormente dibattuti tra le forze politiche vi è sicuramente quello dei criteri per il calcolo dell’indennizzo economico da riconoscersi in favore dell’imprenditore balneare “uscente”.
Infatti, viene posto a carico del nuovo imprenditore subentrante l’obbligo di riconoscere un indennizzo al precedente titolare della concessione, nel caso in cui quest’ultimo non dovesse risultare nuovamente assegnatario della concessione balneare all’esito delle future gare.
Tuttavia, le effettive modalità di calcolo dell’ammontare di tale indennizzo, previsto nel testo iniziale del DDL Concorrenza, sono state momentaneamente accantonate dal legislatore.
La maggioranza ha infatti preferito soprassedere sul tema e l’accordo tra i partiti politici ha espunto dal provvedimento le modalità di calcolo degli indennizzi, rinviando la decisione sul punto ad un decreto delegato ad hoc da adottare entro 6 mesi, che dovrà definire, ai sensi della lett. i), comma 2, dell’art. 4 del DDL Concorrenza, “criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da rico­noscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante”.
 

4. Conclusioni

La difficoltà nel raggiungere un compromesso politico tra i diversi interessi in gioco, l’urgenza dettata dalla presa di posizione della Commissione europea e la necessità di rispettare il piano fissato dal PNRR che pone come traguardo l’entrata in vigore del DDL Concorrenza per la fine del 2022 hanno rappresentato sicuramente i principali avversari dell’iter sulla riforma delle concessioni balneari.
Allo stesso tempo, in virtù degli evidenti ostacoli che hanno accompagnato il processo di adeguamento della disciplina italiana sulle concessioni balneari al diritto europeo (di cui si è fornito un breve excursus nell’introduzione del presente articolo), non può che apprezzarsi il risultato finale del DDL concorrenza, raggiunto con il difficoltoso compromesso politico in Senato, che si pone l’obiettivo di favorire la trasparenza e la competitività nel mercato del settore balneare.
Occorre comunque dare atto che i nodi più spinosi della riforma (quali ad esempio i criteri di calcolo degli indennizzi dovuti al concessionario uscente) sono ancora in fase di elaborazione e discussione fra le forze politiche e sarà dunque necessario attendere l’esito delle interlocuzioni parlamentari e governative per apprezzare il risultato complessivo della riforma.  

 

 

[1] In particolare, l'art. 1, comma 18, del D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, ha abrogato l'ultimo periodo del comma che recitava: «È altresì data preferenza alle precedenti concessioni, già rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze».

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